Les origines de l’Etat fiscal (1/2)

Comme le montre Schumpeter, la fiscalité – aujourd’hui considérée comme le coeur de l’Etat – est née d’un long processus de centralisation, d’endettement et de légitimation du droit de taxer.

La ponction des ressources des populations locales a toujours été une fonction centrale et vitale de chaque Etat. Dans le monde moderne, tous les Etats essaient d’imposer, pêle-mêle, des droits d’accise, un impôt sur le revenu, des taxes à l’importation, ou diverses taxes similaires. La plupart des Etats dotés d’une capacité d’état raisonnable parviennent à imposer et à prélever ces taxes.

Les Etats qui y parviennent sont ce que Joseph Schumpeter appelle des « Etats fiscaux ». Ce sont des Etats dans lesquels la capacité du gouvernement central à imposer une taxation directe selon son bon vouloir est totale.

Les Etats fiscaux se caractérisent généralement par les éléments suivants.

• Centralisation : les taxes sont imposées directement par le gouvernement central. Le gouvernement central ne s’appuie pas sur des collectivités territoriales pour collecter les taxes ou faire appliquer la législation fiscale. (Cela n’empêche pas les collectivités territoriales d’imposer leurs propres taxes.)
• Pouvoir unilatéral : le gouvernement central peut lever l’impôt de manière unilatérale. Le pouvoir législatif ou exécutif du gouvernement central jouit de la prérogative de lever l’impôt de sa propre autorité, sans avoir à demander la permission de quelque autorité souveraine que ce soit sur le territoire de l’Etat concerné. Dit autrement, aucune collectivité territoriale ne peut s’opposer à une hausse d’impôt, ou empêcher légalement sa mise en œuvre.
• Le gouvernement central décide librement comment les recettes fiscales sont dépensées. Une fois que les recettes fiscales sont collectées, le gouvernement central dépense les recettes selon les désirs du pouvoir législatif de l’Etat central.
• Les taxes et impôts ne constituent pas une commission de service, pas plus qu’ils ne constituent le paiement d’une prestation de service. A proprement parler, une commission est un paiement servant à financer une prestation de service spécifique, et seuls ceux qui « bénéficient » de la prestation paient la commission. Pour leur part, les abattements fiscaux ne sont liés à aucune prestation de service en particulier. Les Etats fiscaux ne sont pas légalement tenus à un devoir de réciprocité qui les obligerait à dépenser les recettes fiscales de manière à ce qu’elles bénéficient aux contribuables qui paient l’impôt.

Presque tous les résidents des pays « développés » et des pays à revenus moyens savent de quoi je parle. C’est la réalité qui prévaut dans les Etat fiscaux depuis plus d’un siècle.

Cela n’a pas toujours été le cas, toutefois. En Occident, les Etats fiscaux sont des institutions relativement modernes, descendant de gouvernements civils non étatiques qui n’étaient pas principalement financés par l’impôt.

L’Etat domanial face à l’Etat fiscal

L’économiste politique Joseph Schumpeter a développé et popularisé l’idée d’un Etat fiscal dans un article remarquable paru en 1918, « La crise de l’Etat social ».

Dans cet article, Schumpeter explique brièvement, entre autres, ce qui préexistait à l’Etat fiscal. Il s’agissait de « l’Etat domanial ». Dans un Etat domanial, le prince était censé utiliser ses propres deniers, collectés par le biais de rentes et de redevances sur l’utilisation de ses terres, pour financer ses actes de gouvernance.

Certes, l’impôt n’existait pas, mais les taxes étaient considérées comme des mesures extraordinaires et temporaires, réservées aux rares cas d’urgence. Comme l’explique Jacob Viner, économiste spécialisé dans l’histoire de la pensée économique, les taxes, à cette époque, n’étaient pas considérées comme « une méthode courante, normale [ou] respectable de financer les besoins du gouvernement ».

Par conséquent, les princes qui essayèrent de collecter de l’argent au moyen de taxes ou de hausses d’impôt furent confrontés à des obstacles institutionnels, idéologiques et politiques d’une ampleur jamais vue dans nos Etats modernes.

Pourtant, avec l’essor de l’Etat au début des temps modernes, la taxation est devenue une pratique courante. L’Etat et la taxation ont augmenté de manière concomitante depuis les origines du gouvernement non étatique. « Il est communément admis que l’Etat fiscal moderne ne puise pas ses racines dans l’Etat fiscal de l’antiquité », écrit Schumpeter. Il attribue l’origine de l’Etat fiscal à la consolidation du pouvoir « sous l’autorité des princes ayant régné du quatorzième au seizième siècle ».

Qu’en était-il avant cette période ? Comment les dirigeants politiques se finançaient-ils avant l’Etat fiscal ? Il se peut que la réponse à cette question soit extrêmement difficile à concevoir pour nos contemporains, car il nous a été inculqué l’idée que l’Etat est une entité souveraine unifiée, qui a le monopole de la coercition légitime au sein d’un territoire.

Schumpeter essaie toutefois d’y répondre et observe qu’avant que l’Etat ne dispose du pouvoir de taxer à volonté, « le prince ne considérait pas son territoire comme un propriétaire considère son bétail de nos jours ». « Tout cela est venu plus tard », dit-il.

Il explique qu’à l’époque médiévale qui a précédé l’émergence de l’Etat fiscal, le concept de bien commun, tel que nous l’appréhendons de nos jours, n’existait pas. Le prince n’exerçait pas de pouvoir social lui permettant de promouvoir ou défendre un intérêt « public ». Il possédait simplement des domaines, sur lesquels il exerçait des droits de propriété.

Mais cette « souveraineté » s’apparentait à celle dont jouit un propriétaire privé. Certes, le prince revendiquait le droit de régner sur une certaine population, mais il faisait face à l’opposition farouche de la noblesse, des villes, et même de la paysannerie, qui exerçaient toutes, sous diverses formes, des droits de souveraineté et de propriété.

Les « pouvoirs » du prince n’étaient que la somme de divers droits provenant de ses biens, répartis sur de nombreuses propriétés. Etant donné qu’il n’y avait pas de richesse commune ou d’Etat, il n’y avait pas de « peuple » pouvant être taxé au bénéfice d’un bien commun imaginaire. Il n’y avait pas d’Etat-nation au sens que nous donnons à ce terme de nos jours.

Par conséquent, Schumpeter note que le prince devait puiser ses ressources dans ses propres biens :

« Le prince devait prendre en charge toutes les dépenses liées à ses affaires personnelles, et qui ne relevaient pas de la politique de l’Etat. Par exemple, il lui incombait de prendre en charge le coût de toute guerre contre « ses » ennemis – à moins qu’il puisse prétendre aux contributions nécessaires en vertu de titres particuliers, comme l’obligation incombant aux vassaux de rendre un service militaire. Ni les moyens dont il disposait à cette fin ni la souveraineté dont il jouissait ne dérivaient d’un pouvoir étatique centralisé. »

Le droit d’un prince à requérir un service militaire ou une part de la production agricole émanait de contrats juridiques et de serments spécifiques. Quelles étaient donc les sources de recettes qu’un prince pouvait cultiver ? Schumpeter les énumère :

« Les recettes les plus importantes provenaient de ses terres : ce qui lui devait ses sujets, ainsi que les paysans et serfs placés sous son autorité. Depuis le treizième siècle, ces redevances étaient principalement payées en argent comptant. Jusqu’au seixième/dix-septième siècle, ces recettes étaient considérées comme le fondement de l’économie princière. Il y avait également divers droits féodaux (droit de frapper la monnaie, droits de marché, droits de douane, protection des bijoux et insignes princiers), et les recettes provenant de ces pouvoirs, dont il jouissait en sa qualité de justicier et de seigneur des villes et des bailliages. On peut également citer les cadeaux qu’offraient traditionnellement les vassaux, les contributions très controversées à l’église, mais il n’existait pas de droit général à ‘taxer’. »

Nous verrons dans notre prochain article que les princes, privés de pouvoir légal de taxer, ont dû emprunter puis invoquer des menaces communes pour instaurer progressivement un impôt permanent. Cette évolution a transformé les redevances féodales contractuelles en un Etat fiscal centralisé, où l’impôt universel et non négociable est devenu le fondement même du pouvoir politique moderne.

Article traduit avec l’autorisation du Mises Institute. Original en anglais ici.