Pour éviter l’asphyxie financière de la Sécurité sociale, l’exécutif multiplie les expédients : avances de trésorerie, dette rallongée, transfert vers la CADES… Des solutions de court terme qui masquent mal l’insolvabilité croissante du modèle social français.
La semaine passée, nos dirigeants ont tenté d’afficher leur sérieux budgétaire en annonçant se mettre la recherche de 4 milliards d’euros d’économies pour éviter de creuser le déficit 2026. La démarche est louable dans la mesure où la guerre en Iran fait effectivement peser une lourde menace sur le dynamisme de l’économie française, et par ricochet sur les recettes fiscales et sociales attendues cette année.
Mais derrière cet affichage de bonnes intentions, l’État racle les fonds de tiroir et met en place des mesures passagères pour éviter la banqueroute de notre modèle social.
La première est symptomatique du court-termisme ambiant et de l’urgence budgétaire. Cette année, l’Urssaf Caisse nationale (l’Acoss, qui gère la trésorerie de la Sécurité sociale) va réclamer aux laboratoires pharmaceutiques le versement au fil de l’eau des réductions accordées sur le tarif des médicaments. Ce remboursement était autrefois versé une fois l’année fiscale terminée mais, dans le cadre du décret en préparation à la suite du vote du Parlement l’an dernier, les laboratoires pharmaceutiques devront bientôt comptabiliser et restituer les remises en cours d’année.
Ce changement des règles du jeu va permettre à l’Acoss de percevoir cette année le remboursement des remises passées et des remises au titre des dépenses 2026. Mais dès l’année prochaine, l’effet d’aubaine disparaîtra et la Sécu devra de nouveau se contenter d’un flux annuel représentant les remises réellement dues. Ce fusil à un coup aura eu, comme seul effet, d’avancer d’un an la perception des remises – une augmentation de trésorerie de 8 milliards d’euros qui représente en tout et pour tout… 11 jours de dépenses d’assurance-maladie.
L’Urssaf économisera, au taux d’intérêt actuel que les marchés exigent pour lui prêter des liquidités, un peu plus de 200 millions d’euros par an. Le bol d’air est certes bienvenu, mais reste très inférieur au coût de financement de la dette, qui engloutit déjà près de 500 millions d’euros par an.
La fuite en avant de la durée d’endettement
Améliorer la liquidité pour diminuer les coûts de financement ne parviendra pas à équilibrer la trésorerie de l’Acoss. L’organisme ne pourra pas se passer, cette année encore, de faire appel au marché obligataire pour boucler ses fins de mois.
Mais dans un contexte de hausse des taux d’intérêt, de perte de confiance dans la signature du prêteur de dernier recours qu’est l’État, et de tensions sur le marché obligataire, rien ne garantit que l’Urssaf parviendra à placer ses emprunts sur le marché.
La Cour des comptes s’est d’ailleurs émue, dès l’an dernier, d’une possible crise de liquidité. Avec un besoin en financement approchant les 100 milliards d’euros entre 2024 et 2028, le volume d’émissions est loin d’être négligeable sur le marché de la dette en euros. La Cour a donc alerté sur un possible « point de bascule » dès l’an prochain, qui pourrait voir l’Acoss dans l’impossibilité de lever des liquidités sur les marchés. La sécu ne serait alors plus être en mesure de rembourser les assurés.
Pour éviter ce défaut de paiement qui mettrait à nu l’insolvabilité chronique de notre modèle social, le législateur a décidé de poursuivre la fuite en avant.
Un garde-fou majeur a été mis en place par le passé pour éviter que l’Acoss ne finance de manière trop importante sa dette par le placement de dette sur les marchés : la durée d’emprunt était limitée à un an.
En devant rembourser (ou refinancer) sa dette tous les ans, l’Acoss était tributaire de la profondeur d’un segment bien particulier du marché obligataire, ce qui limitait de fait sa capacité à placer de nouvelles souches. D’autre part, contraindre l’organisme à se concentrer sur des maturités courtes l’obligeait à rémunérer sa dette au prix réel de l’argent d’une année sur l’autre.
Ces bonnes pratiques touchent à leur fin. Désormais autorisée à emprunter sur deux ans, l’agence a émis début mars sa première obligation de maturité 20 mars 2028. D’un montant de 1,5 milliard d’euros, elle a dû offrir un rendement annuel de 2,73 % pour séduire les acheteurs.
Ce placement à peine achevé, l’Urssaf a annoncé son intention de continuer à faire appel au marché pour un montant entre 10 et 12 milliards d’euros, prenant en prime un risque de change en émettant des obligations libellées non seulement en euros, mais aussi en dollars américains et en livres sterling.
La charge de la dette devrait ainsi augmenter, du fait de ces placements, de plus de 320 millions par an.
La poussière de la dette sociale sous le tapis de la CADES
Malgré l’assouplissement des conditions d’endettement de l’Acoss, il devient évident que l’agence ne parviendra pas à maintenir une structure financière saine capable d’absorber les déficits à venir.
Or, maintenir une solvabilité de façade est crucial : le dernier placement obligataire ne s’est fait qu’avec une prime de 15 points de base par rapport aux emprunts d’État français. L’Urssaf Caisse nationale bénéficie encore d’une notation Aa3 chez Moody’s et A+ chez S&P : tout emballement du volume de dettes pourrait enclencher un cercle vicieux de dégradation de la note, augmentation des taux d’intérêts, et nécessité d’émettre encore plus de dette.
L’an passé, la loi de financement de la Sécurité sociale a donc prévu de transférer à la caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) 15 milliards d’euros de dette accumulée par le régime général et jusqu’ici portée par l’Acoss.
La décision est lourde de sens : la CADES a été créée en janvier 1996 pour « éponger » les dettes du régime général de la sécurité sociale et les apurer sur une durée limitée. Mais si elle a réussi par le passé à solder les dettes sociales dans un délai moyen de 8 à 12 ans, elle a été contrainte de reprendre pas moins de 411 milliards de dette depuis sa création.
Lors de la naissance de la CADES, il avait été prévu qu’elle s’éteigne au plus tard en 2009. La date butoir a été largement dépassée, et est désormais fixée à 2033. Une échéance qui semble bien optimiste pour amortir 121 milliards de dette qui figurent encore dans ses comptes… et qui devrait encore se décaler au vu de la tendance à utiliser cette structure de défaisance pour masquer les déséquilibres de notre modèle social.
